Le juge dans ses oeuvres doctrinales

Commentaire d’un juge sur la justice administrative à Madagascar : Critiques et Perspectives

Si l’institution d’une justice administrative à Madagascar obéit à la vision de l’édification d’un Etat de droit, les crises successives rappelant la faiblesse voire l’inexistence de l’assimilation de cette notion par le citoyen, par l’administration et par une majorité d’ « hommes de loi » devrait remettre la juridiction administrative devant ses responsabilités.

Voilà un demi-siècle que des juges administratifs ont officié sur le territoire de Madagascar. Ils ont dit le droit, donné l’impression de sanctionner des illégalités, réparé un nombre très important de préjudices, un bilan a priori positif. Les aventuriers ou les désespérés qui ont eu gain de cause devant l’ancienne Chambre administrative, l’actuel Conseil d’Etat et les six tribunaux administratifs ont certainement eu un sentiment de Justice. Mais parallèlement à cela, plusieurs requérants qui ont eu leur demande rejetée – en raison par exemple d’une forclusion que la justice administrative a le droit mais surtout l’obligation de soulever, malgré l’intime conviction du juge de l’ « iniquité » du sort qui leur a été infligé par l’administration, – auront compris que venir devant la justice administrative, faute d’avoir un minimum de culture juridique, doit désormais faire partie d’un réflexe primaire.
Quoiqu’il en soit, force est de souligner que plus les juges administratifs avancent dans cette conquête « sélective » sur le territoire du non-droit, plus on se rend compte que l’Etat de Droit n’a fait que reculer ! C’est malheureux de constater que les réalités sont toujours les mêmes, sinon se sont empirées. Il n’est pas grand besoin d’avoir un siècle d’expériences pour s’apercevoir que l’objectif de la mise en place d’une Justice administrative à Madagascar n’a pas été jusqu’ici atteint. La culture administrative aurait dû commencer à changer, la mentalité administrative aurait dû prendre en compte l’éventualité d’une sanction par une Justice administrative « indépendante » en cas d’illégalité et persister ainsi dans la légalité ; les générations qui se sont succédées auraient dû acquérir ce réflexe d’aller devant le juge administratif à temps pour que ce dernier aille au fond du problème et ne se cantonne pas à des questions de recevabilité ; les juridictions doivent évoluer d’un état d’esprit empreint de fierté malsaine à une institution qui sert en intériorisant la notion de service public ; les juges administratifs, à défaut de pouvoir aller au-delà de la loi qui prescrit des délais très stricts, auraient dû avoir le courage de forcer la main du législateur pour que ce dernier fasse adopter des textes qui rendraient l’accès à la justice administrative plus souple.

Aussi, pour une justice administrative répondant à son appel et imprégnée du sens profond du serment prêté par les magistrats, il conviendrait de se repencher sur les principales problématiques au centre de l’essence, des objectifs ainsi que de la « performance » de la justice administrative. Se poser par ailleurs la question de savoir si les moyens qui sont à la disposition du juge administratif lui permettent-ils d’accomplir sa vocation est opportun.
Une remarque liminaire : le présent article porte certes un regard critique mais surtout constructif sur l’ensemble de la période d’existence de la juridiction administrative dans l’histoire de Madagascar et ne peut être interprété comme visant une époque précise, encore moins des personnes et surtout pas des magistrats administratifs. Une grande majorité de ces derniers ne mérite pas qu’on porte un discrédit sur l’Institution à laquelle appartient la juridiction administrative.

Pour une simplification des règles de recevabilité
Sans prétendre remettre en cause l’esprit du législateur ayant institué les différentes conditions à observer dans l’introduction d’une requête et dans le suivi d’un procès devant le juge administratif, tenant respectivement au privilège du préalable et au pouvoir inquisitorial du juge administratif, plusieurs causes prévues par la loi ou la jurisprudence rendent la justice administrative très difficile d’accès.
Les textes de loi ne sont pas forcément disponibles, ceux auxquels on a accès ne sont pas forcément rédigés en langue malgache, les termes employés sont parfois très technique pour pouvoir en tirer des informations concrètes, certains articles dans la même loi ou encore plusieurs dispositions légales et réglementaires sont en contradiction, une disposition qui est d’apparence très claire peut recevoir de la part de deux magistrats des interprétations différentes pouvant aboutir à deux décisions contraires, etc.
Les textes régissant la juridiction administrative ne sont pas totalement exempts de ces vices.

Ainsi, il résulte de la conjugaison de la complexité et la rigidité des textes que plusieurs dossiers se soldent par un rejet en la forme c’est-à-dire pour irrecevabilité. Le fond n’en reste cependant pas moins exploitable en termes de légalité.
Pour l’ensemble des juridictions administratives malgaches et pour la période allant de 2005 à 2009, 53% des requêtes ont été rejetées. Et sur l’ensemble des requêtes enregistrées, 31% ont été rejetées pour incompétence, 20% pour irrecevabilité, et seulement 14% des demandes ont été rejetées au fond. Les rejets pour incompétence résultent en grande partie de l’ignorance des attributions propres des différents ordres de juridiction et ceux pour irrecevabilité de l’inobservation des conditions prescrites pour le dépôt d’une demande.

Par conséquent, sur les cinq décennies qui viennent de voir la justice administrative en action, il apparaît que plusieurs situations, actes, comportements de l’administration voire inaction illégaux, sans oublier les préjudices engendrés n’ont pas pu être sanctionnés par une décision juridictionnelle réparatrice parce que les conditions de recevabilité n’ont pas été respectées par les requérants. L’esprit dans lequel des délais ont été instaurés pour saisir le juge administratif, répondant au souci de mettre l’action de l’administration à l’abri de perpétuelles remises en cause ainsi que la sécurité juridique des particuliers se trouve fondamentalement trahi. Un bon père de famille affirmerait sans hésitation que l’édification d’un Etat de droit est paradoxalement beaucoup trop coûteuse en termes de niveau de connaissance de la Loi dans un pays comme Madagascar.

Le département de la Justice a une très grande responsabilité dans la facilitation de la compréhension des procédures à suivre. C’est dans ce sens à titre d’exemple que des sensibilisations multiformes sont menées par tous les tribunaux administratifs depuis leur mise en place et qui ont commencé à porter leur fruits à travers l’amélioration de la qualité de leur saisine ainsi que par l’augmentation du nombre des requêtes enregistrées depuis 2005.
De l’égalité de chaque justiciable devant la loi
Affirmer qu’une juridiction dit et applique la loi et que les situations qui lui sont soumises sont examinées uniquement à travers les dispositions légales et réglementaires qui s’imposent au cas, devrait figurer parmi les principaux messages à transmettre à chaque citoyen pour que ce dernier ait un minimum de confiance en l’appareil judiciaire.
Or il n’est pas rare à Madagascar que l’on reproche au juge administratif soit de favoriser l’administration au dépens des particuliers soit l’inverse.

Parler du principe fondamental qu’est l’égalité de tous devant la loi et en l’occurrence devant la juridiction administrative nécessite tout d’abord de recenser qui est justiciable devant le juge administratif. Concrètement il s’agit du requérant et du défendeur. Dans la majorité des cas le requérant est le particulier, l’usager d’un ouvrage ou d’un service public, le fonctionnaire, le contractuel de l’administration, le concessionnaire, le permissionnaire, le délégataire de service public, bref de toute personne physique ou morale ayant des griefs à l’encontre de l’administration, défendeur, suite à sa prétendue inaction ou à une décision ou à une action, un comportement, ou du fait de ses ouvrages.
Evoquer ce principe nécessite que l’on apporte les précisions suivantes :
1- Le privilège de juridiction ne saurait être interprété comme octroyant un privilège pour l’administration vis-à-vis de l’autre partie lorsque celle-ci se trouve devant son juge. Le principe de la séparation de l’autorité administrative et judiciaire tel que posé en particulier par la loi française des 16 et 24 août 1790 impliquait à l’origine d’une part que l’administration se jugeait elle-même et d’autre part que les règles régissant l’administration, plus précisément le droit public étaient telles que seuls des juges spécialisés regroupés autour d’une juridiction spéciale pouvaient juger l’administration. L’acception actuelle du privilège de juridiction ne saurait revêtir un sens rompant l’égalité de tous devant la loi.

2- Une parfaite égalité entre l’administration et son sujet doit ainsi être respectée devant le juge administratif. Un préjugé très répandu bloque actuellement l’accès aux juridictions administratives malgaches. Il s’agirait de croire que le juge administratif
oeuvre pour protéger l’administration. Nul besoin de faire une longue démonstration
juridique pour pouvoir dire que l’égalité de tous devant la loi et ainsi devant le juge administratif interdit à ce dernier de favoriser l’une quelconque des parties. Les règles profondes de Justice, d’équité et d’impartialité interdiraient au magistrat administratif d’imaginer une certaine hiérarchie entre ses justiciables.

3- Les prérogatives de puissance publique n’ont pas d’incidence sur le traitement égalitaire des parties par le juge administratif. L’administration elle-même est jugée dans sa façon de se servir de ses prérogatives, – et le juge administratif ne devrait faire aucun compromis dans l’exercice de son contrôle –dont l’unique but est la satisfaction de l’intérêt général.

4- Il ne serait pas superflu de revenir sur la conception locale, mais erronée de l’administration. Elle est communément connue sous le nom de « fanjakana », dont la racine est « zaka ». Un nom ayant la même racine « Mpanjaka » n’est pas sans incidence sur la vraie perception de l’administration par l’administré et malheureusement par le juge administratif lui-même. Le langage étant autant structuré que l’inconscient, la peur générée par le terme Fanjakana n’est pas difficile à expliquer quand on sait qu’on peut inconsciemment et très facilement oublier la distinction entre les termes Fanjakana et Mpanjaka pour les assimiler.
Tant que le fond de cette problématique n’est pas résolu, même dans la mentalité de chaque citoyen, et surtout dans celle du juge administratif, l’Etat de Droit à Madagascar restera une utopie.

Juger serait administrer ?
La loi fait office de régulateur social. Cependant, en raison de la défaillance de la loi, le juge dont le devoir est d’appliquer la loi au litige, se trouve finalement investi de cette mission de régulation.

Sauf à invoquer que les lois malgaches sont très mal faites – sous réserve des remarques évoquées plus haut – et ne remplissant pas du tout ce rôle, le juge administratif, ayant comme devoir d’appliquer la loi aux litiges à lui soumis, se trouve investi de cette mission de régulation. S’il est vrai que les relations conflictuelles entre deux personnes privées ne peuvent être assimilées aux relations – par définition inégalitaires – que peuvent entretenir un administré avec l’administration, à plus forte raison le rôle du juge administratif est tout fait souhaitable pour faire la balance entre l’intérêt général et les libertés, les droits des administrés.

Il en découle que le juge administratif ne saurait se retrancher derrière l’affirmation selon laquelle « juger c’est aussi administrer » pour éviter de prendre des décisions juridictionnelles, qui, suite à l’application de la loi, pourraient engendrer de vives réactions de la part de celui ou celle au dépens de qui le jugement ou l’arrêt sera rendu. Ce serait ignorer l’essence même de la justice administrative.

S’il est vrai que certaines rares décisions de justice ont, dans le passé et dans des contextes bien exceptionnels, engendré des troubles sociaux, s’approprier le réflexe de changer le sens d’une décision juridictionnelle par crainte du mécontentement de l’administration ou des parties en général, ou spéculer sur l’effet négatif sur l’ordonnancement juridique qui serait contraire à l’attente commune serait, s’agissant du juge administratif, renier sa vocation primaire qu’est celle de rendre la justice.

Les aspects politiques des décisions administratives ne seraient pas indifférents à cet état d’esprit constaté parfois au sein de la juridiction administrative. La loi serait-elle devenue insuffisante pour que le juge administratif croit pouvoir recourir à des éléments de contexte pour construire le fondement de sa décision ? Oser l’affirmer pour des commodités de contexte, partisanes, voire politiques ou eu égard à d’autres considérations que l’intérêt général constituerait une erreur fondamentale qui ferait passer le juge administratif du statut de juge de la légalité au juge de l’opportunité. Dans cette hypothèse, un glissement vers l’opportunisme est à craindre.

Le Droit administratif malgache jurisprudentiel ?
A Madagascar, il existe peu de dispositions réglementaires ou législatives dont l’origine est le juge administratif malgache. Au lieu d’en être ainsi, le droit administratif malgache s’est largement inspiré du droit administratif français avec …quelques adaptation. L’on a l’habitude de l’affirmer mais malheureusement, on constate que soit les adaptations ont été bâclées soit il n’y en a pas eu du tout.

En effet, au risque de se répéter, le juge administratif malgache est face à au moins quatre évidences s’agissant du droit qu’il est appelé à appliquer :

– inadéquation entre les situations qui ont considérablement changé et les lois qui sont censées les régir :
– De nouvelles situations méritent d’être encadrées par de nouvelles lois ;
– Plusieurs lois sont en contradiction ;
– Certaines dispositions légales ou réglementaires méritent d’être réaménagées parce que parfois imprécises, laissant ainsi une marge de manoeuvre trop large à celui qui l’applique au quotidien et à celui à qui il incombe de sanctionner l’application
ou l’inobservation.

Il en résulte une insécurité juridique pour le justiciable.
Aussi, le juge administratif devant se prononcer à travers des cas dont il est saisi est amené à prendre une décision qui règles des questions de droit pertinentes mais à travers des dispositions légales ou réglementaires inadéquates. Il en résulte que celui-ci se prête à l’exercice parfois difficile consistant à interpréter des dispositions obscures, à créer des droits à travers sa jurisprudence, à trancher sur certaines contradictions, à préciser des questions longtemps floues. Mais faut-il aussi que les nouvelles orientations décidées par le juge administratif malgache ne restent pas dans les lettres de ses décisions juridictionnelles. Celles-ci doivent faire, à travers l’oeuvre législative, partie intégrante des lois ainsi que des règlements.

Le juge administratif devrait ainsi s’approprier pleinement son attribution prétorienne et en faire part aux et à travers des structures pérennes de collaboration avec les autres institutions en charge de l’oeuvre législative.

Dans ce sens, plusieurs initiatives sont en train de prendre forme au sein de la juridiction administrative, conjointement avec le Ministère de la Justice et avec l’appui du Fonds de solidarité prioritaire. Il en est ainsi de la Commission de réflexion sur le Droit administratif ainsi que de ses organes, de la lettre d’information du Conseil d’Etat, Lanjamira. Enfin, bien d’autres projets concourant au même objectif ainsi que pour une plus large diffusion du droit administratif sont en cours.

Juger utile ?
Faisant partie des types de contrôle a posteriori sur l’administration, les décisions que prend le juge administratif se doivent cependant d’avoir les effets qu’on peut raisonnablement souhaiter d’une décision de justice sur les situations qui lui sont soumises.
Plusieurs des cas qui sont traités par un juge administratif en général nécessitent de plus en plus que ce dernier fasse preuve, indépendamment des contraintes liées à la procédure auxquelles il doit se conformer, d’une plus grande diligence pour que ce dernier puisse justifier ainsi de son utilité d’une part et d’un minimum de redevabilité envers le peuple malagasy au nom duquel il rend sa décision, d’autre part. Il n’est pas rare qu’une décision intervienne :

– Sur une demande d’annulation d’un permis de construire plusieurs mois voire années après l’achèvement des travaux de construction : soit pour rejeter la demande
soit pour annuler le permis de construire ;
– Une demande de condamnation de l’administration à des dommages et intérêts des années après la survenance du dommage financier dont le montant a été fixé bien avant que la monnaie se dévalue davantage ;
– Une demande où les intéressés espéraient une justice qui valait la peine d’être saisie et qu’après s’être rendus à l’évidence, au cours de l’audience où l’affaire est enfin appelée, se désistent de leurs actions. Dans la plupart des situations similaires,
les requérants disent avoir pu trouver une solution bien plus rapidement que celle que la juridiction est sur le point de décider ;
– Sur une demande de sursis à exécution ou d’annulation d’une autorisation d’exhumation
postérieurement à la date prévue pour l’évènement.

Le cas s’est même déjà présenté s’agissant aussi bien d’une demande en annulation d’un acte ou que d’une demande de dommages et intérêt : le jugement ou l’arrêt est intervenu après la mort du requérant et dont on ne retrouve plus l’adresse des héritiers. Autant de cas qui doivent interpeller.

Pour y remédier, plusieurs solutions s’offrent au juge administratif. Le plus souvent rencontrées dans le cadre des procédures d’urgence, les descentes et constats sur terrain offrent au juge administratif une plus-value indiscutable dans sa démarche en vue de résoudre le litige. Ces procédés devraient de plus en plus être conjugués avec le caractère écrit de la procédure et faire ainsi partie de son mode opératoire. Les années d’existence ne serait-ce que des tribunaux administratifs sont riches d’enseignement en la matière. D’une part, les parties à la procédure ont généralement le sentiment de faire partie du débat contradictoire lorsque le magistrat en charge du dossier a pris le temps de se déplacer pour bien asseoir sa décision. De son côté, le magistrat, a plus le sentiment d’avoir, à l’occasion des constats sur les lieux, surtout en matière de pleine juridiction, pu écarter tous les doutes possibles qui pourraient entacher son jugement d’erreur d’appréciation des faits.
Par ailleurs de nouvelles formes de requêtes et de contentieux doivent voir le jour en contentieux administratif malgache pour répondre aux besoins de la société de plus en plus empreint de modernité et souvent liés à l’urgence.
Enfin, et pas des moindres, s’agissant des délais de traitement, il convient de souligner que des standards de service ont été adoptés ramenant le délai de traitement des dossiers à un an.

Quelles relations établir avec l’administration ?
Il serait souhaitable pour ce qui est du contrôle a posteriori, que le Conseil d’Etat et le Tribunal administratif puissent rendre des avis après avoir été consultés par certaines autorités publiques et ce, dans des domaines plus ou moins précis.
Par ailleurs, une nouvelle forme, déjà connue dans d’autres pays, de collaboration entre l’administration et le juge administratif se profile. Sans que l’esprit du législateur y ait nécessairement fait allusion en ajoutant aux attributions contentieuses les attributions consultatives, ce type de relation saine, très efficace puisqu’ils ont pour effet d’éviter des contentieux inutiles devant le juge administratif.
Aussi, ce dernier au lieu d’être craint et non reconnu par une administration toujours jalouse de ses prérogatives, est de plus en plus considéré comme un vrai partenaire, ou plus simplement, un « conseiller juridique ». Ce qui renvoie à l’objectif et à l’essence même de la juridiction administrative : la soumission de l’Etat au Droit.

Une réponse à “Le juge dans ses oeuvres doctrinales

  1. Bien sûr que la majorité des habitants des favelas n’ignorent pas le concept de bien et de mal, loin de là l’une des raisons qui a motivé mon article, c’est justement de lire dans le courrier des lecteurs des amalgames faisant de tous les pauvres, de tous les habitants des favelas les coupables de la violence, et accusant les parents des suspects de ne pas avoir surveillé ni éduqué leurs enfants alors qu’ils semblent avoir fait leur possible au vu de leurs conditions de vie.Je ne peux pas pour autant m’empêcher de faire le lien avec les inégalités au Brésil: la sordide banalisation de la vie humaine qui caractérisé ce crime ne commence-t-elle pas avec l’indifférence de la société brésilienne lorsque paraissent des statistiques révélant qu’à Rio, le taux de mortalité des jeunes Noirs par homicide est de 2082 pour 100 000 ?

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