DEBAT SUR L’APPORT DES PROJETS MINIERS

Le cas d’Ambatovy est-il au dessus ou en deçà des normes internationales ?

par Gilles Ntsama, Juriste Camerounais, DESS Droit des affaires internationales – Université Paris V – France

 Le projet AMBATOVY est sujet à controverse. Le débat porte notamment sur les 2% de redevances minières. Certains y voient une aubaine pour Madagascar estimant que ce pourcentage est suffisant compte tenu des incertitudes du secteur minier ainsi que du manque d’infrastructures à Madagascar. Par contre, d’autres avancent que l’Etat malgache est fortement lésé par ce faible pourcentage par rapport au chiffre d’affaire que le projet va générer.

Pour éclaircir le débat, une approche comparative par rapport au cas de certains pays africains et de l’Amérique du Sud s’impose. La question centrale est la suivante: Madagascar est-il privilégié vis-à-vis des autres pays Africains et pays d’Amérique du Sud en ce qui concerne les contributions pécuniaires des compagnies de l’industrie minière ou bien au contraire Madagascar est en-dessous des normes internationales ?
Outre la question de redevance, quels sont les autres apports du projet AMBATOVY
à l’économie malgache d’une façon générale ? Permettent-ils de reconsidérer l’équilibre
du contrat ? Des correctifs pourront ils être apportés dans les relations avec AMBATOVY
sans que soit remise en cause l’économie générale de l’opération ?
Afin de répondre à ces questions et de savoir si oui ou non Madagascar est lésé dans ce contrat, il convient d’abord de faire une étude comparative du régime fiscal et des pratiques dans d’autres pays miniers (I), puis il convient d’évaluer les autres apports sur le plan du développement (II), nous verrons ainsi ce qu’il en est d’une éventuelle révision des conditions.

I – Les 2% d’AMBATOVY à la lumière de l’analyse comparative internationale.

1. Cadre légal du projet AMBATOVY
Il est à préciser que sur le plan malgache, c’est la Loi sur les Grands Investissements Miniers (LGIM) en date du 8 octobre 2002 modifié par la loi 2005-022 qui fixe la redevance minière à 2%. Aussi, le projet AMBATOVY n’est pas basé sur un contrat d’Etat entre l’Etat Malagasy et l’investisseur AMBATOVY SA mais se fonde sur les mécanismes prévus par la LGIM.
Ceci est un différence par rapport à l’autre grande exploitation minière, réalisé par QMM et qui a fait l’objet d’un accord sous la forme d’une convention d’établissement ratifiée en son temps par le Parlement malgache.
Si la LGIM avait prévu la redevance minière à 2%, elle prévoit en outre d’autres dispositions de nature fiscale notamment un système d’abattement fiscal. Autrement dit l’appréciation de l’apport d’AMBATOVY doit tenir compte d’une part de la redevance minière et d’autre part des dispositions fiscales complémentaires. Cette analyse sera traitée plus loin dans le corps de l’article.

2. Quelques exemples en Afrique Sub-saharienne
La pratique africaine montre une certaine hétérogénéité en matière de redevances minières. En effet, certains pays comme la Zambie ou la République Démocratique du Congo n’appliquent aucune taxe dans le secteur minier. Dans ces pays, les Etats ne perçoivent
pas de taxes à condition que les promoteurs fassent des investissements bien identifiés.
Cela a pu donner lieu à des controverses politiques en RDC, sous le gouvernement de transition de 2002 à 2006 qui avait accordé trop d’avantages aux investisseurs : Trois des contrats les plus importants approuvés par le gouvernement de transition avaient collectivement
cédé plus de 70 % des réserves de cuivre et de cobalt aux compagnies minières internationales.
En revanche, l’Afrique du Sud applique un taux de redevances de 1,5% pour l’or et l’argent raffiné.
De l’autre côté du cadran, le Botswana applique un taux de redevance de 10% qui est déjà avantageux pour l’Etat. En plus, l’Etat botswanais applique d’autres mécanismes
: il est en effet actionnaire et perçoit un certain nombre d’impôts comme l’impôt sur la société. Le Botswana a ainsi développé une industrie minière génératrice de profits importants en adoptant cette stratégie. En effet, l’Etat est actionnaire à hauteur de 50% dans des projets miniers en partenariat avec des investisseurs privés. En définitive, grâce à ce mécanisme, l’Etat récupère plus de 67% des revenus miniers. Selon l’avocat d’affaires américain John Williams, « le Botswana est peut-être l’un des pays qui a eu le plus de succès depuis son indépendance à construire un secteur minier qui est performant et qui a vraiment permis d’améliorer la qualité de la vie dans son pays. »

3. En Amérique du Sud
Si on compare les réglementations à Madagascar à celles de certains pays d’Amérique latine, la différence est nette. En effet, le taux de redevance appliquée en Amérique latine tourne autour de 10%. Le Chili demande 9% et le taux de redevance peut atteindre jusqu’à 12% en Colombie.
Au Pérou, ils ont une autre approche, celle de la responsabilité sociale des entreprises.
L’objectif est de faire en sorte que la richesse générée par les mines soit profitable pour tous. Toutes les compagnies minières installées au Pérou participent donc au programme
général de contributions volontaires dénommé « aporte voluntario ». En intégrant
cela dans leur politique de responsabilité sociale, les entreprises ont pu apporter sur une base volontaire 3,75 % de leurs profits après impôts à des projets de développement régional. Ces contributions volontaires s’ajoutent aux redevances minières transférées aux provinces.
Pour en revenir au cas malgache et au projet AMBATOVY, un élément supplémentaire
montre la situation défavorable de l’Etat. En effet, en données brutes, il faut noter
que pour les vingt-sept (27) ans d’exploitation prévue pour le projet AMBATOVY, le consortium SHERRITT International et associés va percevoir trente-sept (37) milliards de dollars US de chiffre d’affaire alors que l’Etat malgache ne percevrait que cinq (5) milliards de dollars de taxes et redevances. De prime abord, il n’y a pas photo : le déséquilibre est net. Le bénéfice d’AMBATOVY est donc 8 fois supérieur à celui de l’Etat malgache !!!
Par ailleurs, les abattements spéciaux cités plus haut, prévus par la LGIM pour les produits transformés, sont désavantageux pour les recettes de l’Etat malgache. Pourquoi ? Alors que le taux de 2% est déjà critiqué il est pourtant à noter qu’il faut encore prendre en compte l’abattement fiscal. Au sujet de cette redevance minière, l’article 91 de la LGIM stipule que « lorsque les produits de mines vendus […] sont des produits miniers transformés, le Titulaire bénéficie d’un abattement de 50% sur la valeur desdits produits pour le calcul de l’assiette de la redevance minière exigible ». Cela signifie donc que la société AMBATOVY SA et ses partenaires, étant donné la nature de leurs produits, vont bénéficier de cet abattement de 50%. Le taux initial de 2% sera alors réduit en définitive à 1%. Ce dispositif est constamment critiqué par les organisations civiles qui la comparentaux profits très importants tirés par les sociétés qui exploitent les ressources minières de Madagascar. Il apparaît donc que la possibilité d’abattement fiscal n’est pas sans conséquences sur le montant des redevances attendues par l’Etat. A titre d’exemple, la loi Ghanéenne sur les mines fixe le taux de redevances à 12% (ce qui semble élevé) des recettes minières des compagnies. En réalité, elles n’ont jamais dépassé 3% du fait des différents abattements ou exonérations au plan fiscal.

En réalité, si l’on fait une comparaison objective de la situation malgache au regard
du régime fiscal, il faut reconnaitre que Madagascar semble dans une situation peu favorable. Cette perception est d’ailleurs bien intégrée par les investisseurs tels que World Titanium Resources qui vient d’annoncer sur leur site qu’ils augmenteraient de 21% leurs investissements à Madagascar en raison de la politique fiscale malgache.
Toutefois cette remarque doit être tempérée par le fait que les promoteurs miniers sont obligés d’injecter de l’argent dans la construction ou l’extension d’installations portuaires,
dans la réhabilitation voire l’ouverture de nouvelles routes etc. Par conséquent, si la redevance peut être considérée comme faible, il faut prendre en compte que le promoteur doit investir dans de nouvelles infrastructures.
Malgré cela, beaucoup dénonce une lésion en défaveur de l’Etat malgache. Cette position est d’autant plus accentuée en l’absence d’une pratique d’actionnariat à l’instar du Botswana. Il faut en effet souligner que le fait que l’Etat soit actionnaire en plus des redevances minières permet d’accroître considérablement ses revenus : D’une part en tant qu’Etat souverain, il perçoit des redevances sur ses ressources naturelles. D’autre part en sa qualité d’actionnaire de la société d’exploitation minière, il perçoit des dividendes à hauteur de sa participation aux bénéfices de la société d’exploitation.
Cependant, l’apport d’AMBATOVY ne se limite pas aux seules redevances.

II- Les autres apports du projet AMBATOVY
Limiter l’analyse aux redevances financières est un peu réducteur. Le projet prévoit d’autres dispositifs qui vont contribuer au développement de Madagascar ; Mais ces dispositifs sont-ils de nature à rééquilibrer le contrat ? Il convient d’en analyser les impacts sur l’économie nationale et également sur le plan environnemental.

1. Sur l’économie nationale
Premièrement, il est à noter que lors de l’octroi de l’autorisation d’exploitation, les investisseurs ont dû rétribuer l’Etat malgache à hauteur de 25 millions de dollars US. Cette rétribution prend la forme de travaux d’infrastructures (réfections de marchés, constructions de ponts, réfections de routes tels que celle reliant Foulpointe à Toamasina etc.) ou de prestations à caractère social (éducation, santé etc.) pour les populations vivant à proximité des installations du site.

Par ailleurs, il est certain que le projet AMBATOVY peut entrainer un développement
rapide pour l’économie locale. En effet, en analysant le développement économique de la zone pendant la période de construction du projet on se rend compte de l’impact généré à savoir près de deux mille cinq cents (2500) emplois directs et trois mille cinq cents (3500) emplois indirects à travers un soutien aux entreprises locales. Les entreprises locales ont eu près de 220 millions de dollars en contrats en 2011. Aussi, les acquis de Madagascar en termes d’infrastructures et de revenus miniers sont estimés aux environs de 300 milliards Ar selon le dernier rapport inscrit dans le processus de l’Initiative pour la transparence de l’industrie extractive (EITI)

2. Sur l’environnement
Quant à l’incidence sur l’environnement naturel, l’on peut d’ores et déjà avancer que le projet AMBATOVY, comme d’autres projets similaires en Afrique, est en deçà des exigences minimales qui sont adoptées dans d’autres régions du monde. Les ressources utilisées n’étant pas infinies, leur utilisation intensive a des conséquences négatives vis-à-vis des générations futures ou de la biodiversité. Les exigences fortes en matière de sécurité et de préservation de l’environnement sont donc à encourager. Certains parlent déjà des impacts négatifs sur la biodiversité d’où les 50 millions de dollars de caution qui ont été réclamés au promoteur pour prévenir les éventuels dégâts sur l’environnement.

III – Faut-il réviser les conditions du projet AMBATOVY ?
Un débat a eu lieu au Parlement sur l’opportunité de réviser ou non les clauses financières du projet AMBATOVY. Sur le plan international, il faut souligner que ce débat existe aussi.
En effet, devant la flambée des cours des métaux précieux et des minerais, les pays producteurs ont pris conscience du déséquilibre financier à leur désavantage dans le secteur. Selon le docteur Wilfred Chisha Lombe, « les bénéfices des compagnies minières ont augmenté de plus de 150% en 2010. Les taxes perçues par les Etats, elles, stagnent pourtant, avec un petit soubresaut de 6%. ». Un mouvement de révision des clauses (ou suppression des exonérations non justifiées) s’est donc amorcé de par le monde et même en Afrique. Cette vague de renégociation des contrats a été constaté au Liberia, en 2005, lorsque la présidente Ellen Johnson Sirleaf a contesté les conditions d’extraction du fer par une Compagnie Indienne qui fixait elle-même les prix du minerai. Après de longues discussions, le gouvernement a achevé une révision complète des principaux contrats miniers en vigueur. Le même mouvement s’est produit au Burkina Faso, au Mali, au Ghana (précédemment cité), ainsi qu’en Guinée-Conakry ou au Gabon ; Même si les taux varient d’un pays à l’autre (car les minéraux concernés sont différents), ils tendent vers le même objectif : l’accroissement des recettes de l’Etat. La tendance générale qui préside à la révision de ces contrats consiste d’une part en la suppression des exemptions fiscales et d’autres part au renforcement du respect de l’environnement et du droit de propriété des populations qui vivent à proximité des exploitations minières.

Il semble que malgré cette tendance internationale à la révision des redevances dans les contrats miniers, l’Etat malgache est dans une position d’attente. En effet, Madame le Ministre des Mines, Daniella Randriafeno a expliqué récemment qu’: « il ne faut pas procéder à la révision dans l’urgence. Les richesses minières et pétrolières ne font pas tout. Il faut connaître les tendances internationales, observer les concurrents et analyser les pratiques internationales. L’objectif est d’améliorer les profits que le pays peut tirer de l’exploitation de nos ressources. Il faut aussi avoir l’avis des parties prenantes avant de réviser le Code Minier». Cette position de prudence est respectable eu égard à l’incertitude juridique que pourraient ressentir les investisseurs. Mais force est de constater que dans d’autres pays du monde, on observe une position inverse…
En conclusion, des éléments objectifs montrent que les apports du projet AMBATOVY,
bien que non négligeables, pourraient encore être améliorés. Pour l’avenir, et à�� défaut
de pouvoir réviser le pourcentage des redevances, il nous semble qu’il serait préférable d’adopter la solution d’une prise de participation de l’Etat –à travers un établissement créé à cet effet- dans tout projet comme c’est le cas au Botswana actuellement et comme cela a déjà été le cas à Madagascar avec le projet QMM. SA en son temps…

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2 réponses à “DEBAT SUR L’APPORT DES PROJETS MINIERS

  1. Je suis tout à fait d’accord que le pourcentage de redevance minière malgache est très maigre. Mais il ne faut pas oublier que tout ça soit indissociable au Processus de libéralisation et de privatisation , au cours des deux dernières décennies sous l’impulsion des institutions financières multilatérales,et ce système favorise la Défaillance/déficit de la gouvernance des pays riches en ressources naturelles (Faible capacité de l`Etat à faire le suivi, à collecter les recettes fiscales,.., mais qui donne des avantages aux compagnies minières.
    La population malgache doit comprendre que ces ressources naturelles (minière et pétrolière)sont NON RENOUVELABLE, de ce fait, les autorités malgaches devrait lutter ce faible fiscalité minière (Révision du code minier), s’ils pensent vraiment aux profits de la population malgache. Sinon, c’est rien ce 2%.
    « Lasa Tompony mangataka atiny » na sao « Lany ny Paiso ao an-kady zay vao taitra »
    Merci!
    Patrice

  2.  » le consortium SHERRITT International et associés va percevoir trente-sept (37) milliards de dollars US de chiffre d’affaire alors que l’Etat malgache ne percevrait que cinq (5) milliards de dollars de taxes et redevances. De prime abord, il n’y a pas photo : le déséquilibre est net. Le bénéfice d’AMBATOVY est donc 8 fois supérieur à celui de l’Etat malgache !!!
     »

    M. Gilles, il y a quelque chose qui cloche dans votre raisonnement, vous écrivez noir sur blanc que SHERRITT va percevoir 37 milliards de dollars en chiffre d’affaire, alors qu’en bas vous mentionner que le bénéfice est huit fois plus que l’état ne gagne.

    Permettez mois de vous donner un petit cours de comptabilité, une simple formule

    « CA = Charges + bénéfice »

    Je suis un peu étonné que vous ne mentionner nulles part les charges d’exploitations. Alors que vous savez pertinemment que les charges d’exploitations pour le raffinage dans ce secteur est loin d’être négligeable.

    Je pense que vous pourriez un peu creuser la dessus avant de faire un article de lobbying populiste et rester objectif

    Un penseur

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