Pourquoi l’opération de cession de la banque BNI est-elle illégale ?

La cession d’une partie du capital de la Banque BNI Madagascar a fait couler beaucoup d’encre. Le devoir, sinon l’obligation du juriste est de démêler le vrai du faux. Il s’agit d’une approche froide, purement juridique, loin des effets d’annonce sur le plan médiatique et soustraite de toute connotation politique notamment en ces temps de campagne présidentielle.
La question n’est rien moins que de savoir de savoir s’il y a eu ou non une violation des règles de droit dans la cession de la Banque BNI Madagascar.
Retour sur images des faits qui sont simples: en 2011, le Groupe Crédit Agricole, voulant concentrer ses activités sur l’Europe et vraisemblablement en raison de l’instabilité politique chronique à Madagascar, décide de céder ses participations de 51% dans le capital de BNI Madagascar. Un acquéreur se manifeste : la Bank One (Maurice), Crédit Agricole La Réunion, et la PROPARCO. Cependant, l’Etat malgache, détenteur de 31% des parts s’oppose à l’entrée de ce consortium dans le capital de la banque car il (l’Etat) considère que la Bank One n’est pas une banque de référence internationale. En Mai 2013, un nouveau consortium se présente : le Groupe CIEL (Maurice) avec sa filiale Bank One et la société TRIELITE. De nouveau, l’Etat malgache brandit son véto au motif que la cession d’actions représentant la majorité du capital d’une grande banque nationale ne peut se faire qu’au profit d’une banque de référence internationale.
Revirement de situation : le 20 Juin 2013, l’Etat malgache représenté par le Ministre des Finances et du Budget change son fusil d’épaule, en avalisant la cession des dites parts au consortium. Après l’aval donné par le Ministre des Finances, il revient à la Commission de Supervision Bancaire et Financière (CSBF) de donner son accord final. Or, la CSBF elle aussi fait volte face. En effet, si lors d’une précédente réunion, la Commission a décidé à l’unanimité de ses membres de ne pas avaliser la cession lors de la réunion en date du 22 Août 2013, les membres de cette dernière, en l’absence du DG du Trésor ont, à la majorité des présents, décidé de revenir sur leur précédente décision en autorisant la cession des dites parts au Groupe CIEL et à la société FIRST IMMO qui remplace la société TRIELITE.
A partir de ces faits, se posent un certain nombre de questions sur le plan juridique :
Le Ministre des Finances a-t-il compétence pour signer en lieu et place du Directeur du Trésor, avalisant de ce fait l’opération de cession ?
Juridiquement oui, car le Trésor est une institution placée sous la tutelle du Ministère des Finances et du Budget. L’action du Ministre est juridiquement valide. Toutefois, elle est beaucoup plus discutable du point de vue formel. En effet, pourquoi avoir court-circuité le DG du Trésor qui s’est fermement opposé à cette cession ? Pourquoi y-a-t-il eu interférence des numéros de référence des deux lettres ? Celle datant du 07 Juin 2013 porte le N°145 alors que celle datant du 20 Juin 2013 porte le N°90. On serait tenté de soulever la non-validité de cet acte (du Ministre des Finances) car le Directeur du Trésor est le représentant ès qualité de l’Etat et non le Ministre des Finances. Cependant, à analyser strictement sur le plan juridique, un principe jurisprudentiel énonce qu’un acte administratif est abrogé par un autre si ce dernier est contradictoire au premier, d’autant que ces actes émanent tous deux de la même autorité administrative. Et comme le Trésor relève du Ministère des Finances et du Budget, il s’agit de la même autorité et que la référence des lettres est une question organisationnelle qui ne peut porter grief à la validité de la décision.

Autrement dit, si les règles de droit ont été respectées, il n’en reste pas moins que l’esprit de la loi a été bafoué, car c’est le Directeur du Trésor intuitu personae qui représente l’Etat.
La condition de reprise de la Banque BNI par une banque de référence internationale est-elle remplie ?
Non, cette condition n’est pas remplie car le consortium « Groupe CIEL, la Bank One et First Immo » ne satisfait pas aux critères de « Banque de référence internationale » donc aux normes prudentielles sur le plan international. Le principe est simple, la banque doit au moins répondre aux exigences suivantes :
1. La réputation. Les opérations bancaires doivent bénéficier d’un capital confiance. Une banque doit donc avoir un minimum de réputation pour que des opérateurs choisissent d’y faire transiter leurs fonds ou de leur demander des crédits.Or, la réputation d’un établissement bancaire est garantie de facto par le Groupe qu’il représente comme c’est le cas par exemple de la Société Générale qui est l’une des banques majeures en Europe et présente sur les continents africain et asiatique. Elle est représentée à Madagascar par la BFV Madagascar ;
2. La présence internationale. En effet, du fait que les échanges se font maintenant par delà les frontières, les opérateurs économiques étrangers ont besoin pour leurs transactions de s’appuyer sur un système bancaire qui a fait ses preuves et qui a surtout une assise internationale et ce pour faciliter et fluidifier les échanges ;
3. Outre, cette assise internationale, la banque doit être un acteur économique de premier plan dans son pays d’origine ;
4. Enfin, la banque doit avoir une solidité financière adéquate afin de rassurer les usagers en cas de crises majeures ou du moins afin de couvrir les crédits « Corporate » ou crédits octroyés aux grandes sociétés et ne bénéficiant d’aucune garantie spécifique.

La Banque cessionnaire dispose-t-elle de la solidité financière pour garantir la confiance des clients de la BNI- une grande partie de la clientèle de cette banque étant constitué de Corporate ?
Le Groupe CIEL avec sa filiale BANK ONE ne remplit aucun de ces critères. Tout d’abord, celle- ci n’est représentée par aucun groupe bancaire d’envergure internationale. De plus, cette Bank One ne constitue que 10% de la part du marché bancaire mauricien avec un résultat deux fois moins important que BNI Madagascar. Elle ne dispose donc ni de l’assise internationale, ni de la solidité financière requise.
En effet, BNI Madagascar est la deuxième banque majeure du pays avec un chiffre d’affaires avoisinant les 10 millions d’Euros, mais la première banque pour l’opinion publique, de par son ancienneté. Elle constitue donc un acteur indispensable à l’environnement économique malgache. Par conséquent, le cessionnaire de 51% de ses parts doit être en mesure de la maintenir à ce niveau au risque de gravement troubler l’économie nationale. En définitive, l’Etat malgache a violé des normes prudentielles en matière de rachat de Banque.
La CSBF est-elle habilitée à se prononcer sur une opération de cession ?
Oui juridiquement, la CSBF est compétente, mais le vote qui a eu lieu au sein de l’institution s’est déroulé dans des conditions pour le moins floues. Sur la compétence, l’article 56 de la loi n°95-030 du 22 février 1996 relative à l’activité et au contrôle des établissements de crédit stipule que la cession des participations dans les établissements de crédit sont soumis à l’autorisation préalable de la CSBF. Elle a donc toute latitude pour statuer sur le sujet.
Sur le vote, la commission est composée de 8 membres et les décisions doivent être prises à la majorité, soit 5 voix selon l’article 38 de la loi précédemment citée. Dans cette affaire, il a été dit que la Commission s’était réuni en l’absence du DG du Trésor qui en est membre ; les deux entités que sont le gouverneur de la Banque Centrale et le Directeur Général de la Banque Centrale toutes deux membres également ont été représentées par une seule personne, à savoir, le défunt Guy Ratovondrahona. Donc, il n’y avait à cette réunion que 6 membres. Or, la décision a été prise à la majorité des présents, soit 4 voix or la loi prévoit expressément 5 voix. Pourquoi ne pas avoir attendu la présence du Directeur du Trésor ? Pourquoi une telle précipitation?…
Cette opération est-elle selon les déclarations des plus hautes autorités de l’Etat, une opération purement privée ?
Non ! Car comme il est mentionné, la CSBF a un droit de régulation (art 56 de la loi). En outre, l’Etat a son mot à dire du fait qu’une opération de cette envergure risque d’avoir des effets boomerang sur les activités macro-économiques du pays. En effet, les banques sont des acteurs économiques majeurs de l’économie d’un pays. Un principe bancaire pose que les crédits font les dépôts et que les dépôts font les crédits. De ce fait, une banque en manque de fonds pourrait être amenée à contracter des emprunts auprès d’autres banques voire même à la Banque Centrale qui est la banque des banques. Cette cession pourrait donc faire un effet dominos sur tout l’environnement économique si, de par son fait, la BNI devenait insolvable vis-à-vis de ses créanciers. A plus forte raison, la BNI est l’une des toutes premières banques du pays, démultipliant les risques conséquents à cette affaire.

Il est donc totalement erroné de penser que c’est une affaire purement privée. L’Etat a donc le devoir de veiller au bon fonctionnement du système et doit avoir une certaine mainmise sur les opérations susceptibles d’y porter atteinte.
En conclusion, si en apparence, les règles légales ont été respectées, il n’en demeure pas moins qu’il y a eu un détournement de procédures (acte de cession validé par le Ministre de Finances plutôt que le directeur du trésor), une violation de l’esprit de loi en raison du vide juridique sur les conditions de vote au sein de la CSBF, et enfin un non respect avéré des règles prudentielles dans le domaine bancaire. Mais beaucoup de questions demeurent sans réponse : pourquoi ce volte- face ? D’où la grande question récurrente et en vogue ces temps- ci : Etat de droit où es- tu ?

Raphaël JAKOBA

Manager de MCI
Directeur de Publication
Secrétaire Général du Centre d’Arbitrage et de Médiation de Madagascar (C.A.M.M.)

2 réponses à “Pourquoi l’opération de cession de la banque BNI est-elle illégale ?

  1. Cette précipitation ne s explique-t-elle pas par cette période électorale ou l opinion se focalise sur les élections et en profiter ? La transition est une occasion pour profiter des pouvoirs facilement détenus. L on se demande si les détenteurs du pouvoir politique veulent a tout prix brader l Economie Nationale.

Laisser un commentaire

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *